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一定意义上，制度的成败取决于保障其运行的技术手段和程序安排。

[4]刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力，依法受到监督。

虽然如有学者所言，由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分，但立足于宪法规范和宪法惯例，我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后，直接作出起诉、退回或者不起诉的决定，而无需征求监察委员会的意见。[34] 在具体的立法表述上，应当规定各级监察机关对本级人民代表大会和上一级监察机关负责并报告工作。处理好国家监察体制改革的合宪性问题。[19] 当改革由试点转向全面推开时，从形式上看，对《宪法》第2、3、62条进行扩大解释，能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置，设立或者合并国家机构，从而组建各级监察委员会的结论。

这意味着监察委员会虽然由本级人大产生，但是在具体工作中主要接受上级监察委员会领导，也即以上级机关的监督为主。因此，应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。其理由是, 宪法规定中国四级法院为人民法院, 这不仅规定了中国法院的称谓, 更重要的是规定了中国法院的基本性质。

（二）与其他国家机关的名称保持协调 国家机构是一个具有内在逻辑联系的统一整体, 是组成严密体系的国家机关的总和。（二）关于委员会 根据决策权归属的不同, 可以将国家机关区分为独任制和合议制两种类型。全国人民代表大会和国务院的名称中尽管没有最高, 但《宪法》也明确规定二者分别为最高国家权力机关和最高国家行政机关, 由于全国和国务 （或中央）已经可以凸显这两个机关的最高性质, 因此不必在名称中加以体现。[23]目前在法学界, 已有多位学者建议在我国监察机关的名称中加上人民二字。

参见周佑勇:《行政法专论》, 中国人民大学出版社2010年版, 第183页以下 （该部分为笔者所撰）。其五, 国外也有相同的称谓。

[10]宫泽俊义:《日本国宪法精解》, 董璠舆译, 中国民主法制出版社1990年版, 第660页。[14]国家监察体制是国家宪制的重要组成部分, 《宪法》对国家机关概念的理解和使用, 应作为对国家监察机关命名的重要指导。参见秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》, 《环球法律评论》2017年第2期, 第25页。根据权威观点, 只有坚持纪法分开, 才有可能使党规党纪与国家法律在各司其职、分工协作的同时, 又能配套联动、相得益彰, 从而形成党风廉政建设和反腐败的合力。

参见《列宁全集》第39卷, 人民出版社1986年版, 第203页。[30]2004年12月, 有专家建议把我国审判机关的名称由人民法院改为法院。我国目前各级人民政府内设的机构, 很多称为委员会, 如发展改革委员会、卫生与计划生育委员会等, 监察委员会的名称容易与之混淆。例如黄炎培即说:‘中央人民政府的名称很庄重, 其中‘人民两字, 很亲切。

[4]但就监察机关的自身性质而言, 是国家的监督执法机关, 而非党的机关。[27]《毛泽东选集》 （第1卷）, 人民出版社1991年版, 第158页。

其二, 可以避免与人民政府下属的委员会混淆。可见, 国务院和地方各级人民政府均为国家行政机关。

这种用法与宪法规定是一致的。[24]任喜荣教授认为, 国家机构的改革应该把人民意志和人权保障作为改革成败的衡量标准。称为院还可以容纳强调独立性、专业性的监察官制度。[26]《监察法》 （草案）第五十一条仅规定了专项工作报告制度:各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告, 并组织执法检查。在实行地方自治的国家, 地方公共团体 （如市和乡镇等）是以一定地域为基础、由当地居民所构成的公法人 （地域性公法社团法人）, 拥有自治权;尽管从根本上来说, 地方公共团体作为国家统治体制的一个侧面, [10]必须接受国家的监督, [11]但它本身是一个独立的法律主体, 与国家同样具有公法人地位, 不能把地方公共团体的机关称作地方国家机关。人民和政府亲切与否, 倒不在乎‘政府的名称上有无‘人民两字。

当然, 中央人民监察院的名称也是选项之一, 因为用中央一词可以体现其与地方监察院的区别, 并且我国的国务院也即中央人民政府, 中央人民监察院可与之对应。笔者认为, 这个问题确实在一定程度上存在, 但这主要还是因为监察和检察这两个词发音相近所导致的, 即使不使用监察院的名称, 监察机关、监察官和检察机关、检察官也都存发音近似问题。

唐代设立了御史台, 为最高监察机关, 其下设台院、殿院和察院三院, 形成唐代严密的监察系统。（一）符合监察机关作为国家机关的基本性质 根据中央的部署, 未来的监察机关是中国共产党统一领导下的国家反腐败工作机构, 它要服从党的统一领导, 而且与党的纪律检查机关合署办公。

中纪委与监察部自1993年开始即已经合署办公, 但二者一个是委员会、一个是部, 并未因此产生任何不便。《监察法》 （草案）中对此也有规定。

其三, 可以体现对我国古代监察传统的借鉴。[18]从这一历史变迁过程可以看出, 将一个机构称为院有利于凸显其庄重性, 因此院的名称, 与监察机关的重要地位是相称的。但如前所述, 中华人民共和国中央军事委员会具有特殊性, 它和党的中央军事委员会是完全一体的。因为根据我国宪法的原理, 地方的监察委员会同样也是国家监察机关, 只不过是设在地方的国家监察机关。

上级监察机关对下级监察机关有领导、监督之权责, 设在中央的监察机关对全国各级监察机关有领导、监督之权责, 称为最高人民检察院有利于彰显其崇高地位。[7]前引[3], 许崇德书, 第305页。

我国监察制度历史悠久, 在长期的制度演进过程中积累了很多有益经验。[16]参见胡沧泽:《中国监察史论》, 中国书籍出版社2012年版;张晋藩:《中国监察法制史稿》, 商务印书馆2007年版。

从政体上而言, 我国实行人民代表大会制度, 各级人民政府、人民法院和人民检察院在名称上均冠以人民二字, 有利于人们知晓它们与人民代表大会共同构成我国的国家机构体系, 并均由人大选举产生、向人大负责、受人大监督。[14]例如, 根据《宪法》第五十七条, 全国人民代表大会是最高国家权力机关, 根据《宪法》第九十六条, 地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

如前所述, 由于地方各级监察机关也都是国家机关, 因此设在中央的国家监察机关不宜称为国家监察院, 否则容易产生地方各级监察院不属于国家机关的误解。自秦朝开始监察御史即作为专司监察的职官登上历史舞台。参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》, 《法学》2016年第12期, 第5-15页;马岭:《监察委员会如何纳入〈宪法〉的国家机构体制》, 《财经法学》2017年第6期, 第152-162页。如前所述, 未来监察机关的管理体制应以首长负责制为主, 称为委员会容易和实行合议制的机关混淆。

[27]1948年6月26日, 在石家庄举行原晋冀鲁豫边区和晋察冀边区两区参议会驻会议员联席会议, 通过关于召开华北临时人民代表大会产生统一的华北人民政府的决议。国家实行监察官等级制度, 制定监察官等级设置、评定和晋升办法。

在我们对新成立的宪制机关命名时, 对这些传统或通行做法应予以必要的尊重与考量。[22]监察权和所有其他国家权力一样, 来自于人民、属于人民, 也必须服务于人民。

从1954年宪法开始, 在一府两院的名称中冠以人民二字, 已经成为确定的做法和传统, 率尔改变之, 可能会引起观念上的混乱和不必要的争论。[15]《监察法》 （草案）第十一条规定, 监察官是依法行使监察权的监察人员。